Reforma Tributária por Atividade Econômica: o que já está definido e o que ainda depende de regulamentação

A Reforma Tributária do consumo, estruturada principalmente pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e regulamentada pelas Leis Complementares nº 214/2025 e nº 227/2026, representa uma profunda transformação na tributação sobre o consumo no Brasil. Entretanto, uma análise adequada da Reforma não pode se limitar às alíquotas gerais do IBS e da CBS.

A legislação criou diferentes regimes de tributação, tratamentos diferenciados, reduções de alíquotas, alíquota zero, regimes específicos, créditos presumidos, regimes transitórios e mecanismos próprios para determinados setores da economia. Por isso, a pergunta mais importante para cada empresa não é simplesmente "qual será a alíquota do IBS e da CBS?", mas sim "qual será o tratamento tributário aplicável à minha atividade?"

Uma Reforma que não será igual para todas as atividades

A Reforma Tributária adotou como regra geral a tributação pelo IBS e pela CBS, mas estabeleceu uma série de exceções e regimes diferenciados. Em determinadas atividades, a legislação já estabeleceu praticamente todo o modelo de funcionamento, incluindo alíquota, base de cálculo, regras de crédito e condições para utilização do benefício. Em outras, a alíquota já foi determinada, mas ainda dependem de regulamentação administrativa para que o tratamento possa ser operacionalizado integralmente.

Há também atividades para as quais o regime jurídico já está definido, inclusive os percentuais de redução, mas cuja alíquota efetiva ainda depende da definição das alíquotas de referência. Por fim, existem setores em que ainda permanecem pendências relevantes relacionadas a listas de produtos, requisitos técnicos, delimitações territoriais ou procedimentos administrativos. Essa diferença é fundamental para compreender o estágio atual da Reforma.

Quatro níveis de definição

A análise da legislação permite organizar as atividades atualmente mapeadas em quatro grandes grupos, totalizando 50 atividades e setores econômicos:

Essa classificação demonstra que a Reforma não está em um estágio único de regulamentação. Cada atividade deve ser analisada individualmente.

Grupo A — Atividades com regras completas

O primeiro grupo reúne atividades para as quais já existe um conjunto normativo suficientemente definido para identificar não apenas o tratamento tributário, mas também a alíquota e as principais regras operacionais. Entre os exemplos estão a Cesta Básica Nacional de Alimentos; hortícolas, frutas e ovos; transporte público coletivo urbano, semiurbano e metropolitano; incorporação imobiliária submetida ao RET transitório; parcelamento de solo e determinadas locações em contratos preexistentes; sociedades cooperativas em relação ao ato cooperativo; nanoempreendedores; Reporto; Reidi e Rehidro; Renaval; pesquisa e desenvolvimento realizado por determinadas ICTs e fundações; e o Simples Nacional e o MEI.

Nessas situações, a empresa já consegue identificar com maior segurança o tratamento que será aplicado. Isso não significa que nunca possam surgir atos complementares ou alterações posteriores — significa que o núcleo essencial do tratamento tributário já está suficientemente estabelecido.

Um exemplo é a Cesta Básica Nacional de Alimentos, cuja tributação pelo IBS e pela CBS está definida com alíquota zero. Outro exemplo é o tratamento conferido ao Simples Nacional e ao MEI, que permanecem submetidos a tratamento próprio, com recolhimento unificado e possibilidade de opção pelo regime regular do IBS e da CBS, nos termos da legislação. Portanto, não se deve confundir Reforma Tributária com eliminação dos regimes diferenciados atualmente existentes — a legislação criou novas regras, mas preservou mecanismos específicos para determinadas categorias e atividades.

Grupo B — Alíquota definida, mas regulamentação pendente

O segundo grupo é formado por atividades em que a legislação já estabeleceu a alíquota ou o percentual de benefício, mas ainda existem atos administrativos ou regulamentações necessárias para a aplicação prática integral. Entre elas estão: educação superior vinculada ao Prouni; dispositivos médicos e de acessibilidade com alíquota zero; medicamentos específicos; produtos destinados aos cuidados básicos de saúde menstrual; automóveis destinados a PCD, pessoas com TEA e taxistas; reciclagem, reutilização e logística reversa; serviços financeiros; arranjos de pagamento e programas de fidelidade; Sociedade Anônima do Futebol; Zonas de Processamento de Exportação; e Zona Franca de Manaus e Áreas de Livre Comércio.

Aqui existe uma distinção importante: a ausência de regulamentação complementar não significa que a legislação não tenha definido o tratamento tributário. Em vários casos, a lei já estabeleceu a alíquota, a redução ou o mecanismo de benefício — o que permanece pendente são procedimentos necessários para operacionalizar o sistema. Nos serviços financeiros, por exemplo, a legislação já estabeleceu uma tabela específica de alíquotas para a transição, mas permanecem necessárias regulamentações relacionadas à operacionalização, declaração e enquadramento das operações.

Portanto, para essas atividades, a análise deve separar claramente o que já está definido em lei do que ainda depende de regulamentação administrativa.

Grupo C — Regime definido, mas alíquota ainda pendente

Este é o maior grupo da matriz: 24 atividades para as quais o legislador já estabeleceu o regime tributário, a base de cálculo, as regras de crédito e, em diversos casos, o percentual de redução da tributação. O que ainda não está determinado numericamente é a alíquota final — isso ocorre porque determinados tratamentos são estabelecidos como percentual da alíquota-padrão, que ainda será fixada.

Entre os exemplos estão: serviços de educação; serviços de saúde; medicamentos em geral; alimentos destinados ao consumo humano; produtos de higiene pessoal e limpeza destinados à baixa renda; produtos agropecuários, aquícolas, pesqueiros e florestais in natura; insumos agropecuários e aquícolas; profissões intelectuais regulamentadas por conselho profissional; produções artísticas, culturais, jornalísticas e audiovisuais; comunicação institucional para entes públicos; atividades desportivas; segurança nacional, segurança da informação e segurança cibernética; produtores rurais não contribuintes; transportadores autônomos de carga; revenda de bens móveis usados; combustíveis e biocombustíveis; planos de assistência à saúde; concursos de prognósticos; operações imobiliárias; bares e restaurantes; hotelaria e parques; transporte coletivo; agências de turismo; e compras governamentais.

Nessas situações, dizer simplesmente que "a alíquota ainda não foi definida" pode gerar interpretação equivocada: o regime já está definido, e o que falta é chegar ao número final da alíquota, em razão da dependência das alíquotas de referência ou de determinados coeficientes que serão divulgados posteriormente.

Um exemplo simples

Imagine uma atividade beneficiada com redução de 60%. Se a alíquota de referência fosse hipoteticamente 25%, a carga resultante seria: 25% × 40% = 10%. Ou seja, a empresa já conhece a estrutura do benefício, ainda que não conheça o número final porque a alíquota de referência ainda será determinada. Essa distinção será especialmente importante durante o período de transição.

Grupo D — Atividades que ainda possuem regulamentação relevante pendente

O último grupo reúne situações em que ainda existem lacunas relevantes para a aplicação prática: dispositivos médicos e de acessibilidade submetidos à redução de 60%; reabilitação urbana de zonas históricas e áreas críticas; e petróleo e gás natural em determinados regimes especiais, como Repetro e GNL temporário.

Nesses casos, a pendência pode envolver requisitos técnicos, listas de produtos, delimitações territoriais ou procedimentos específicos. Na reabilitação urbana, por exemplo, ainda são relevantes as providências relacionadas à delimitação das áreas pelos municípios ou pelo Distrito Federal e aos procedimentos de aprovação previstos na legislação. No Repetro, por sua vez, a aplicação integral do tratamento depende da definição detalhada dos bens alcançados pelas modalidades do regime.

O principal erro: olhar apenas para a alíquota

A Reforma Tributária criou uma estrutura muito mais complexa do que uma simples substituição de tributos. Para determinar o impacto efetivo do IBS e da CBS, será necessário analisar, no mínimo: qual é a atividade econômica exercida; qual é a operação realizada; qual é a classificação do bem ou serviço; qual regime tributário específico se aplica; qual é a base de cálculo; qual é a alíquota ou percentual de redução; quais créditos podem ser apropriados; quais créditos são vedados; se existem créditos presumidos; se existe diferimento, suspensão, isenção ou alíquota zero; se existem condições para utilização do benefício; e quais regulamentações ainda precisam ser editadas. Somente depois dessa análise será possível determinar o verdadeiro impacto tributário para uma empresa.

Regulamentação pendente não significa ausência de legislação

A classificação das atividades demonstra uma característica importante da Reforma Tributária: regulamentação pendente não significa ausência de legislação. Em alguns casos, a lei já determinou praticamente todo o tratamento e falta apenas regulamentar procedimentos. Em outros, a lei já estabeleceu o regime e o percentual de redução, mas a alíquota de referência ainda precisa ser conhecida. E há situações em que elementos essenciais para o enquadramento ainda dependem de regulamentação. Essas três situações são juridicamente e operacionalmente diferentes.

Por isso, uma análise responsável deve evitar afirmações genéricas como "a Reforma ainda não foi regulamentada". A afirmação correta depende da atividade analisada: para alguns setores, a regulamentação já é bastante avançada; para outros, existem pontos específicos aguardando atos complementares; e para determinados setores ainda existem elementos relevantes que precisam ser definidos.

O que isso significa para as empresas?

A principal consequência prática é que não existe uma única Reforma Tributária para todas as empresas. Duas empresas que atualmente possuem a mesma carga tributária podem experimentar efeitos completamente diferentes durante a transição, dependendo da natureza de suas operações. Da mesma forma, uma empresa que aparentemente estará sujeita a uma alíquota elevada pode possuir redução, crédito presumido ou regime específico capaz de alterar significativamente sua carga efetiva.

Por isso, o planejamento tributário da Reforma deve deixar de ser exclusivamente baseado no CNAE ou no regime tributário. Será necessário analisar a operação econômica efetivamente realizada — o que envolve revisar produtos, serviços, contratos, fornecedores, clientes, formação de preços, créditos tributários e sistemas de emissão de documentos fiscais.

A importância do acompanhamento da regulamentação

A Reforma Tributária continuará exigindo acompanhamento permanente durante o período de transição. Novos atos normativos poderão regulamentar procedimentos, estabelecer listas, definir critérios técnicos, disciplinar obrigações acessórias, estabelecer coeficientes, divulgar alíquotas, disciplinar sistemas, esclarecer procedimentos de apuração e operacionalizar benefícios previstos em lei.

Por essa razão, a classificação apresentada neste estudo deve ser entendida como uma fotografia do estágio normativo analisado, e não como uma estrutura imutável. À medida que novas regulamentações forem publicadas, determinadas atividades poderão migrar de um grupo para outro.

Perguntas frequentes

Toda empresa vai pagar a mesma alíquota de IBS e CBS?

Não. A legislação criou regimes diferenciados, reduções de alíquota, alíquota zero e regras específicas para diversos setores — a alíquota efetiva depende da atividade e da operação realizada, não apenas de uma alíquota geral única.

Se a alíquota final de um setor ainda não foi divulgada, isso significa que a Reforma não avançou para essa atividade?

Não necessariamente. Em muitos casos (Grupo C da matriz), o regime, a base de cálculo e o percentual de redução já estão definidos em lei — falta apenas conhecer a alíquota de referência que será aplicada sobre esse percentual.

O Simples Nacional e o MEI têm tratamento definido na Reforma?

Sim. Estão entre as atividades do Grupo A, com regras já consideradas completas: mantêm tratamento próprio, recolhimento unificado e possibilidade de optar pelo regime regular do IBS e da CBS.

Quais setores ainda têm as maiores pendências regulamentares?

O Grupo D reúne os casos mais dependentes de regulamentação adicional: dispositivos médicos e de acessibilidade com redução de 60%, reabilitação urbana de zonas históricas e regimes especiais de petróleo e gás natural, como o Repetro.

Uma empresa pode saber hoje qual será sua carga tributária efetiva em 2027?

Depende do grupo em que sua atividade se enquadra. Para atividades do Grupo A, a estimativa é mais confiável; para as do Grupo C, é possível estimar a estrutura do benefício, mas não o número final; para as do Grupo D, ainda há incerteza relevante mesmo sobre o regime aplicável.

Conclusão

A Reforma Tributária deve ser analisada atividade por atividade e operação por operação. A matriz atualmente consolidada identifica 50 atividades e setores econômicos e demonstra que o estágio de regulamentação é bastante diferente entre eles: 12 atividades com regras consideradas completas, 11 com alíquotas definidas mas ainda dependentes de regulamentação, 24 com regime definido mas alíquota ainda pendente, e 3 com regulamentação relevante ainda necessária.

Essa classificação permite compreender melhor o momento atual da Reforma e evita dois erros comuns: o alarmismo de afirmar que nada está definido e, no extremo oposto, a falsa impressão de que tudo já está definitivamente regulamentado. A realidade está entre esses dois extremos — a legislação já estabeleceu uma parte significativa da nova estrutura tributária, mas determinados setores ainda dependem de regulamentações, alíquotas de referência, atos administrativos e definições complementares. É justamente por isso que a análise precisa ser individualizada, atividade por atividade.

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